中國的地方行政體制帶有強烈的接力特點。這種接力對于地方政府行政動機多多少少有弱化與降維作用。這種弱化與降維造成的后果就是大家都愿意做立竿見影的事情，而不愿意做前人栽樹后人乘涼的事情。這種行政動機弱化與降維導致了很多地方官員短視化、物質(zhì)化，最終也就失去了長遠的智慧和高尚的理想。

旅游用地這么多年來所遭受的委屈或許多多少少與地方官員行政動機的弱化和降維有些關系。無論怎樣，在當下激流勇進的中國政治生態(tài)中，旅游業(yè)已經(jīng)占據(jù)了非同尋常的位置。過去掐著旅游業(yè)脖子的用地政策也逐漸寬松起來。在看到曙光的時候，我們需要回首一下旅游用地政策一路走來的痛點、淚點和亮點。

1、政策接力棒：2009年出臺的《國務院關于加快發(fā)展旅游業(yè)的意見》中有這樣一段描述“年度土地供應要適當增加旅游業(yè)發(fā)展用地。積極支持利用荒地、荒坡、荒灘、垃圾場、廢棄礦山、邊遠海島和可以開發(fā)利用的石漠化土地等開發(fā)旅游項目。支持企事業(yè)單位利用存量房產(chǎn)、土地資源興辦旅游業(yè)”。

4、亮點：這一年是旅游用地改革啟動年，長期以來，旅游用地這個瓶頸一直掐著旅游業(yè)發(fā)展的脖子，現(xiàn)在，博弈開始了，旅游業(yè)必須把這個掐著脖子的手一點點掰開。

，意見中針對旅游用地這樣描述，“加大對民間旅游投資的用地保障力度。積極協(xié)調(diào)有關部門，加大對民間旅游投資的土地保障力度，在制定、實施土地利用總體規(guī)劃和年度計劃時，要統(tǒng)籌考慮旅游項目用地需求，合理安排用地指標。支持民間資本依照有關法律法規(guī)，利用荒地、荒坡、荒灘、垃圾場、廢棄礦山、邊遠海島和可以開發(fā)利用的石漠化土地等開發(fā)旅游項目”。同年，國土資源部啟動了5個地區(qū)作為試點。

但原因在于，旅游用地涉及面廣、風險控制難度大，國家需要謹慎考慮試點的推廣。跟其他用地類型相比，旅游用地確實有其特殊性。一是涉及城鄉(xiāng)用地。旅游用地不僅僅只涉及城市用地，隨著“農(nóng)家樂”、“采摘節(jié)”等農(nóng)村旅游項目的興起，農(nóng)村用地使用量占旅游用地的比例不斷提高，但郊區(qū)和農(nóng)村旅游用地管理混亂，在程序和手續(xù)上都存在不同程度的違規(guī)現(xiàn)象。二是跟存量用地、未利用地密切相關。

4、亮點：2013年6月21日，經(jīng)國土資源部5次考察調(diào)研，《桂林市旅游產(chǎn)業(yè)用地改革試點總體方案》正式獲得國土資源部批復同意，成為首個獲得通過的試點城市；當年12月，《秦皇島市旅游產(chǎn)業(yè)用地改革試點方案》獲批。

1、政策接力棒：2014年《國務院關于促進旅游業(yè)改革發(fā)展的若干意見》中專門拿出了一個篇章來闡述旅游用地解決方案。意見中說，“堅持節(jié)約集約用地，按照土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃安排旅游用地的規(guī)模和布局，嚴格控制旅游設施建設占用耕地。改革完善旅游用地管理制度，推動土地差別化管理與引導旅游供給結構調(diào)整相結合。編制和調(diào)整土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和海洋功能區(qū)規(guī)劃時，要充分考慮相關旅游項目、設施的空間布局和建設用地要求，規(guī)范用海及海岸線占用。年度土地供應要適當增加旅游業(yè)發(fā)展用地。進一步細化利用荒地、荒坡、荒灘、垃圾場、廢棄礦山、邊遠海島和石漠化土地開發(fā)旅游項目的支持措施。在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，鼓勵農(nóng)村集體經(jīng)濟組織依法以集體經(jīng)營性建設用地使用權入股、聯(lián)營等形式與其他單位、個人共同開辦旅游企業(yè)，修建旅游設施涉及改變土地用途的，依法辦理用地審批手續(xù)。”

（1）與5年前相比，“年度土地供應要適當增加旅游業(yè)發(fā)展用地”這句話仍舊保留了，新增加的“要改革完善旅游用地管理制度，推動土地差別化管理與引導旅游供給結構調(diào)整相結合。編制和調(diào)整土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和海洋功能區(qū)規(guī)劃時，要充分考慮相關旅游項目、設施的空間布局和建設用地要求，規(guī)范用海及海岸線占用?！眲t體現(xiàn)了系統(tǒng)性解決方案的價值，使得旅游用地解決方案上升到了與城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略、海洋戰(zhàn)略、國土空間戰(zhàn)略相協(xié)調(diào)的層次。意味著旅游業(yè)發(fā)展已經(jīng)成為國家頂層設計的重要議題。

（2）2009年國務院文件把旅游用地問題放在了“完善配套政策和措施”的篇章中，2014年則放在了“優(yōu)化土地利用政策”的篇章中。如此變化，體現(xiàn)的是旅游用地解決方案的重要性和迫切性以及系統(tǒng)性。

（3）2014年1月23日，《桂林旅游產(chǎn)業(yè)用地改革試點若干政策》正式出臺。試點政策包括旅游產(chǎn)業(yè)用地規(guī)劃、旅游產(chǎn)業(yè)用地分類管理、農(nóng)民利用集體土地參與旅游開發(fā)分享收益、落實優(yōu)先促進旅游產(chǎn)業(yè)轉型升級的供地、旅游產(chǎn)業(yè)用地改革試點保障等5個部分。

（1）2015年8月4日國務院《關于進一步促進旅游投資和消費的若干意見》，意見中針對旅游用地這樣描述，“落實差別化旅游業(yè)用地用海用島政策。對投資大、發(fā)展前景好的旅游重點項目，要優(yōu)先安排、優(yōu)先落實土地和圍填海計劃指標。新增建設用地指標優(yōu)先安排給中西部地區(qū)，支持中西部地區(qū)利用荒山、荒坡、荒灘、垃圾場、廢棄礦山、石漠化土地開發(fā)旅游項目。對近海旅游娛樂、浴場等親水空間開發(fā)予以優(yōu)先保障?！?

（2）2015年9月農(nóng)業(yè)部會同國家發(fā)展改革委等11部門聯(lián)合印發(fā)了《關于積極開發(fā)農(nóng)業(yè)多種功能大力促進休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展的通知》，通知中指出，“在實行最嚴格的耕地保護制度的前提下，對農(nóng)民就業(yè)增收帶動作用大、發(fā)展前景好的休閑農(nóng)業(yè)項目用地，各地要將其列入土地利用總體規(guī)劃和年度計劃優(yōu)先安排。支持農(nóng)民發(fā)展農(nóng)家樂，閑置宅基地整理結余的建設用地可用于休閑農(nóng)業(yè)。鼓勵利用村內(nèi)的集體建設用地發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)，支持有條件的農(nóng)村開展城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點，發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)。鼓勵利用“四荒地”（荒山、荒溝、荒丘、荒灘）發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)，對中西部少數(shù)民族地區(qū)和集中連片特困地區(qū)利用“四荒地”發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)，其建設用地指標給予傾斜。加快制定鄉(xiāng)村居民利用自有住宅或者其他條件依法從事旅游經(jīng)營的管理辦法。”

5、強調(diào)技術性，很多時候，缺乏技術指導的口號只能是口號，缺乏技術支持的策略，只能是策略。2015年的旅游用地政策則在技術層面強化了可行性和科學性。以“多種方式供應新產(chǎn)業(yè)用地”為例，就明確指出了技術路徑：一是鼓勵以租賃方式或先租后讓、租讓結合方式供應土地。二是在堅持發(fā)揮土地資源市場化配置決定性作用的同時，進一步發(fā)揮土地供應的政策引導作用，允許在不排除多個市場主體競爭的前提下，將產(chǎn)業(yè)類型、生產(chǎn)技術、產(chǎn)業(yè)標準、產(chǎn)品品質(zhì)要求作為土地供應前置條件，同時加強對相應前置條件落實的監(jiān)管。

      作者：張棟平

      來源：大地風景