中國的地方行政體制帶有強烈的接力特點。這種接力對于地方政府行政動機多多少少有弱化與降維作用。這種弱化與降維造成的后果就是大家都愿意做立竿見影的事情，而不愿意做前人栽樹后人乘涼的事情。這種行政動機弱化與降維導(dǎo)致了很多地方官員短視化、物質(zhì)化，最終也就失去了長遠的智慧和高尚的理想。

旅游用地這么多年來所遭受的委屈或許多多少少與地方官員行政動機的弱化和降維有些關(guān)系。無論怎樣，在當下激流勇進的中國政治生態(tài)中，旅游業(yè)已經(jīng)占據(jù)了非同尋常的位置。過去掐著旅游業(yè)脖子的用地政策也逐漸寬松起來。在看到曙光的時候，我們需要回首一下旅游用地政策一路走來的痛點、淚點和亮點。

一、2009這一年，旅游業(yè)終于出手了

1、政策接力棒：2009年出臺的《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展旅游業(yè)的意見》中有這樣一段描述“年度土地供應(yīng)要適當增加旅游業(yè)發(fā)展用地。積極支持利用荒地、荒坡、荒灘、垃圾場、廢棄礦山、邊遠海島和可以開發(fā)利用的石漠化土地等開發(fā)旅游項目。支持企事業(yè)單位利用存量房產(chǎn)、土地資源興辦旅游業(yè)”。

2、淚點：站在今天的角度看2009年的這個政策，會感覺到當時的旅游用地政策還只是大局發(fā)展中的一個小小問題，所以僅僅用了“適當增加”這樣的字眼。

3、痛點：旅游用地改革沒有任何經(jīng)驗，尚需摸著石頭過河，前路風(fēng)險重重。從《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展旅游業(yè)的意見》的描述中也能感覺到，仍舊是把旅游用地當做旅游行業(yè)的事情，尚缺乏宏觀、整體的視角，也缺乏系統(tǒng)性的解決方案。

4、亮點：這一年是旅游用地改革啟動年，長期以來，旅游用地這個瓶頸一直掐著旅游業(yè)發(fā)展的脖子，現(xiàn)在，博弈開始了，旅游業(yè)必須把這個掐著脖子的手一點點掰開。

二、2012年——2013年，摸到了兩塊試金石

1、政策接力棒：2012年7月，國家旅游局正式頒布了《關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)民間資本投資旅游業(yè)的實施意見》

，意見中針對旅游用地這樣描述，“加大對民間旅游投資的用地保障力度。積極協(xié)調(diào)有關(guān)部門，加大對民間旅游投資的土地保障力度，在制定、實施土地利用總體規(guī)劃和年度計劃時，要統(tǒng)籌考慮旅游項目用地需求，合理安排用地指標。支持民間資本依照有關(guān)法律法規(guī)，利用荒地、荒坡、荒灘、垃圾場、廢棄礦山、邊遠海島和可以開發(fā)利用的石漠化土地等開發(fā)旅游項目”。同年，國土資源部啟動了5個地區(qū)作為試點。

但。原因在于，旅游用地涉及面廣、風(fēng)險控制難度大，國家需要謹慎考慮試點的推廣。跟其他用地類型相比，旅游用地確實有其特殊性。一是涉及城鄉(xiāng)用地。旅游用地不僅僅只涉及城市用地，隨著“農(nóng)家樂”、“采摘節(jié)”等農(nóng)村旅游項目的興起，農(nóng)村用地使用量占旅游用地的比例不斷提高，但郊區(qū)和農(nóng)村旅游用地管理混亂，在程序和手續(xù)上都存在不同程度的違規(guī)現(xiàn)象。二是跟存量用地、未利用地密切相關(guān)。

2、痛點：2013年6月只有桂林一處試點方案獲批，當年12月，《秦皇島市旅游產(chǎn)業(yè)用地改革試點方案》獲批。其他3個試點地區(qū)懸而未決。

3、淚點：

（1）2013年11月8日，由桂林市政府牽頭，桂林旅游產(chǎn)業(yè)用地改革試點工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室在國土資源局正式掛牌，主要推動改革試點具體工作。請注意是在國土資源部掛牌，可見旅游業(yè)的工作真的是需要極強的部門協(xié)調(diào)，難怪李金早在上任后不久就發(fā)表長篇署名文章，闡述旅游+的理念。想想旅游+，此處應(yīng)該有眼淚。

（2）很多地產(chǎn)商借旅游之名，行圈地之實。旅游用地在商人的陽謀中轉(zhuǎn)化成了一個套取政策紅利的神器。

4、亮點：2013年6月21日，經(jīng)國土資源部5次考察調(diào)研，《桂林市旅游產(chǎn)業(yè)用地改革試點總體方案》正式獲得國土資源部批復(fù)同意，成為首個獲得通過的試點城市；當年12月，《秦皇島市旅游產(chǎn)業(yè)用地改革試點方案》獲批。

三、2014年，國家頂層設(shè)計的深度介入

1、政策接力棒：2014年《國務(wù)院關(guān)于促進旅游業(yè)改革發(fā)展的若干意見》中專門拿出了一個篇章來闡述旅游用地解決方案。意見中說，“堅持節(jié)約集約用地，按照土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃安排旅游用地的規(guī)模和布局，嚴格控制旅游設(shè)施建設(shè)占用耕地。改革完善旅游用地管理制度，推動土地差別化管理與引導(dǎo)旅游供給結(jié)構(gòu)調(diào)整相結(jié)合。編制和調(diào)整土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和海洋功能區(qū)規(guī)劃時，要充分考慮相關(guān)旅游項目、設(shè)施的空間布局和建設(shè)用地要求，規(guī)范用海及海岸線占用。年度土地供應(yīng)要適當增加旅游業(yè)發(fā)展用地。進一步細化利用荒地、荒坡、荒灘、垃圾場、廢棄礦山、邊遠海島和石漠化土地開發(fā)旅游項目的支持措施。在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，鼓勵農(nóng)村集體經(jīng)濟組織依法以集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)入股、聯(lián)營等形式與其他單位、個人共同開辦旅游企業(yè)，修建旅游設(shè)施涉及改變土地用途的，依法辦理用地審批手續(xù)?！?

1、痛點：旅游產(chǎn)業(yè)用地改革啟動近5年，進展非常緩慢。

2、淚點：成都、舟山和張家界3個城市的改革試點方案將不再批準。國土資源部給出的理由是不愿獨自承擔相關(guān)風(fēng)險。

3、亮點：

（1）與5年前相比，“年度土地供應(yīng)要適當增加旅游業(yè)發(fā)展用地”這句話仍舊保留了，新增加的“要改革完善旅游用地管理制度，推動土地差別化管理與引導(dǎo)旅游供給結(jié)構(gòu)調(diào)整相結(jié)合。編制和調(diào)整土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和海洋功能區(qū)規(guī)劃時，要充分考慮相關(guān)旅游項目、設(shè)施的空間布局和建設(shè)用地要求，規(guī)范用海及海岸線占用?！眲t體現(xiàn)了系統(tǒng)性解決方案的價值，使得旅游用地解決方案上升到了與城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略、海洋戰(zhàn)略、國土空間戰(zhàn)略相協(xié)調(diào)的層次。意味著旅游業(yè)發(fā)展已經(jīng)成為國家頂層設(shè)計的重要議題。

（2）2009年國務(wù)院文件把旅游用地問題放在了“完善配套政策和措施”的篇章中，2014年則放在了“優(yōu)化土地利用政策”的篇章中。如此變化，體現(xiàn)的是旅游用地解決方案的重要性和迫切性以及系統(tǒng)性。

（3）2014年1月23日，《桂林旅游產(chǎn)業(yè)用地改革試點若干政策》正式出臺。試點政策包括旅游產(chǎn)業(yè)用地規(guī)劃、旅游產(chǎn)業(yè)用地分類管理、農(nóng)民利用集體土地參與旅游開發(fā)分享收益、落實優(yōu)先促進旅游產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的供地、旅游產(chǎn)業(yè)用地改革試點保障等5個部分。

四、2015年，515戰(zhàn)略語境下的改革再出發(fā)

1、政策接力棒：

（1）2015年8月4日國務(wù)院《關(guān)于進一步促進旅游投資和消費的若干意見》，意見中針對旅游用地這樣描述，“落實差別化旅游業(yè)用地用海用島政策。對投資大、發(fā)展前景好的旅游重點項目，要優(yōu)先安排、優(yōu)先落實土地和圍填海計劃指標。新增建設(shè)用地指標優(yōu)先安排給中西部地區(qū)，支持中西部地區(qū)利用荒山、荒坡、荒灘、垃圾場、廢棄礦山、石漠化土地開發(fā)旅游項目。對近海旅游娛樂、浴場等親水空間開發(fā)予以優(yōu)先保障?！?

（2）2015年9月農(nóng)業(yè)部會同國家發(fā)展改革委等11部門聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于積極開發(fā)農(nóng)業(yè)多種功能大力促進休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展的通知》，通知中指出，“在實行最嚴格的耕地保護制度的前提下，對農(nóng)民就業(yè)增收帶動作用大、發(fā)展前景好的休閑農(nóng)業(yè)項目用地，各地要將其列入土地利用總體規(guī)劃和年度計劃優(yōu)先安排。支持農(nóng)民發(fā)展農(nóng)家樂，閑置宅基地整理結(jié)余的建設(shè)用地可用于休閑農(nóng)業(yè)。鼓勵利用村內(nèi)的集體建設(shè)用地發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)，支持有條件的農(nóng)村開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點，發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)。鼓勵利用“四荒地”（荒山、荒溝、荒丘、荒灘）發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)，對中西部少數(shù)民族地區(qū)和集中連片特困地區(qū)利用“四荒地”發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)，其建設(shè)用地指標給予傾斜。加快制定鄉(xiāng)村居民利用自有住宅或者其他條件依法從事旅游經(jīng)營的管理辦法?！?

（3）2015年9月《關(guān)于支持新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展促進大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新用地政策的意見》，提出了積極保障新產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地、多種方式供應(yīng)新產(chǎn)業(yè)用地、差別化保障新業(yè)態(tài)用地、鼓勵盤活利用現(xiàn)有用地、引導(dǎo)新產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展。

痛點：旅游用地試點地區(qū)仍舊是桂林一枝獨秀。

淚點：政策的誠意很濃，力度很大，此處的淚是感動的淚。

亮點：

1、強調(diào)實用性，針對不同地區(qū)采取差別化用地政策。比如，《關(guān)于支持新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展促進大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新用地政策的意見》指出：對新能源汽車充電設(shè)施、移動通信基站等用地面積小、需多點分布的新產(chǎn)業(yè)配套基礎(chǔ)設(shè)施用地，除支持采取配建方式落實用地外，還將依法設(shè)立地役權(quán)作為一種重要的用地方式予以推行。

2、強調(diào)全域性，從“用地”擴展到“用?！薄坝脥u”，可見，旅游用地已經(jīng)具備了大手筆的全域性空間思維。

3、強調(diào)聯(lián)動性，國務(wù)院的政策一出，緊接著農(nóng)業(yè)部、國土資源部聯(lián)合發(fā)展改革委、科技部、工業(yè)和信息化部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、商務(wù)部等部門立即聯(lián)動響應(yīng)。

4、強調(diào)戰(zhàn)略性，旅游用地政策落實得好不好？協(xié)同的好不好？誠意夠不夠？火力猛不猛？已經(jīng)成為了關(guān)系到大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新國家戰(zhàn)略的事情。

5、強調(diào)技術(shù)性，很多時候，缺乏技術(shù)指導(dǎo)的口號只能是口號，缺乏技術(shù)支持的策略，只能是策略。2015年的旅游用地政策則在技術(shù)層面強化了可行性和科學(xué)性。以“多種方式供應(yīng)新產(chǎn)業(yè)用地”為例，就明確指出了技術(shù)路徑：一是鼓勵以租賃方式或先租后讓、租讓結(jié)合方式供應(yīng)土地。二是在堅持發(fā)揮土地資源市場化配置決定性作用的同時，進一步發(fā)揮土地供應(yīng)的政策引導(dǎo)作用，允許在不排除多個市場主體競爭的前提下，將產(chǎn)業(yè)類型、生產(chǎn)技術(shù)、產(chǎn)業(yè)標準、產(chǎn)品品質(zhì)要求作為土地供應(yīng)前置條件，同時加強對相應(yīng)前置條件落實的監(jiān)管。

作者：張棟平